Relatório da Comissão Intersetorial de Atenção Básica à Saúde (Ciabs/CNS) traça panorama da APS no Brasil, reforçando a necessidade de revisão da Política Nacional de Atenção Básica à Saúde (PNAB) A Atenção Primária em Saúde (APS) é a porta de entrada do Sistema Único de Saúde (SUS), dispositivo estratégico para a promoção e prevenção em saúde. Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, a APS foi definida como eixo estruturante das ações e serviços de saúde no país. A Atenção Primária foi tema abordado na 377ª Reunião Ordinária (377ª RO) do Conselho Nacional de Saúde (CNS), na última quinta-feira (09/04). 

Para compor a mesa, foram convidados o Vice-presidente do Conselho Estadual de Saúde do Rio Grande do Sul (CES-RS), Itamar Santos, o professor do Programa de Pós-Graduação em Epidemiologia da Universidade Federal de Pelotas (UFPel), no Rio Grande do Sul, Luiz Facchini, a Secretária da Atenção Primária à Saúde, Ana Luiza Caldas (SAPS/MS), e o Ministro da Saúde, Alexandre Padilha. Estiveram na coordenação da mesa a Presidenta do CNS, Fernanda Magano e a conselheira nacional de saúde e coordenadora da Comissão Intersetorial de Atenção Básica à Saúde (Ciabs/CNS), Heliana Hemetério. 

A discussão se centrou na revisão da Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), a partir da devolutiva ao Pleno do Conselho em relação ao documento “Contribuições da Comissão Intersetorial de Atenção Básica à Saúde (Ciabs/CNS) ao processo de revisão da Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) — Análise dos Relatórios das Oficinas de Mobilização Social por uma APS Mais Forte”.

Oficinas de Mobilização Social por uma APS Mais Forte 

O documento, elaborado pela Ciabs/CNS e apresentado ao Pleno, traz a leitura do Controle Social no importante processo de revisão da PNAB, buscando aproximar a formulação nacional da política das experiências concretas vivenciadas nos territórios, de forma a suprir demandas e desafios específicos de cada localidade. 

Com o objetivo de construir um espaço de escuta territorial qualificada sobre a situação da Atenção Primária à Saúde no país, a Ciabs uniu forças à Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde (SAPS/MS), para promover as Oficinas de Mobilização por uma APS Mais Forte em todas as regiões do país. 

Ao longo de 2024 e 2025, foram realizadas 7 oficinas, passando por todas as macrorregiões do Brasil, reunindo controle social, gestores locais, trabalhadores e usuários do SUS para construir estratégias para o fortalecimento da Atenção Primária. No mesmo período, a SAPS/MS também realizou uma série de 29 seminários da APS com gestores nos territórios. 

O documento produzido pela Ciabs a partir dos relatórios das Oficinas por uma APS Mais Forte conclui que a Atenção Primária em Saúde não está esgotada, mas que o modelo de atenção enfrenta insuficiência de condições para sua efetivação. A necessidade de financiamento suficiente e adequado, de valorização, qualificação e fixação da força de trabalho, de mecanismos permanentes de participação social e a integração da APS com toda a rede de cuidado são alguns dos desafios que comprometem a capacidade de resposta da APS, segundo o relatório. O documento aponta, ainda, para a necessidade de adaptação das estratégias a partir das demandas territoriais específicas, compreendendo a diversidade como variável importante para o sucesso da atenção em saúde no Brasil.

Confira como foi a Oficina de Mobilização por uma APS Mais Forte da macrorregião Sudeste, realizada em outubro de 2025, no Rio de Janeiro: 

Censo das UBS e Política Nacional de Atenção Básica à Saúde 

A movimentação das Oficinas, bem como dos seminários promovidos pela SAPS/MS, está vinculada à reformulação da PNAB. O esforço de revisão da política nacional também contou com um importante instrumento analítico de iniciativa estratégica do Ministério da Saúde, coordenado pela SAPS/MS, com apoio técnico-científico da Rede de Pesquisa em Atenção Primária à Saúde da Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco). Se trata do Censo das UBS, realizado ao longo de 2024 e publicado no ano seguinte. 

Segundo o próprio documento, a iniciativa busca “fortalecer a APS como coordenadora do cuidado, ordenadora da rede de atenção e consolidá-la como a base estruturante do sistema público de saúde no Brasil”. Sendo a única estrutura do SUS com cobertura em 100% do território nacional, alcançando até os municípios e comunidades mais isolados, a APS é estratégica para a promoção da saúde no país, e tem como principal abordagem a Estratégia Saúde da Família (ESF). Segundo o Censo, territórios com equipes de saúde da família (eSF) bem implementadas têm a tendência a ofertarem mais ações e serviços de atenção à saúde, de forma mais organizada e eficaz. 

O documento aponta que as eSF estão presentes em 39.726 das quase 45 mil UBS do país, representando 88,5% de prevalência da estratégia na Atenção Primária. As eSF são compostas por, no mínimo, médico, enfermeiro, técnico de enfermagem e agentes comunitários de saúde (ACS). 

Essenciais na mediação entre serviços de saúde e comunidade, os ACS estão presentes em grande parte das UBS do país. Apesar da alta inserção, há discrepâncias na disponibilidade de agentes em diferentes eSF, o que revela fragilidades na cobertura territorial desses profissionais. A crescente expansão urbana, o acúmulo de funções pelos ACS e as longas extensões territoriais cobertas pelos agentes são problemas diagnosticados nos relatórios de todas as regiões, indicando desafios na territorialização da Estratégia Saúde da Família. 

A baixa integração da APS com as redes de atenção também pode sobrecarregar os profissionais da Atenção Básica, que já convivem com intenso cenário de desvio de funções. A coordenadora da Ciabs, Heliana Hemetério, confirma essa percepção, e reforça o papel estratégico da APS por lidar com questões que permeiam várias outras esferas do cuidado em saúde, nos mais diversos segmentos da rede de atenção.

Mudança de Paradigma 

A Atenção Básica no Brasil, desde sua concepção, foi pensada em um contexto de país ligado à alta natalidade. Assim, a APS foi se formatando em torno das necessidades relacionadas ao pré-natal, à obstetrícia e ao cuidado com mães e bebês. 

A realidade agora é outra. O envelhecimento da população e o aumento de casos de doenças crônicas demandam um redesenho da Política Nacional de Atenção Básica à Saúde, de forma a lidar com o novo cenário que vem se consolidando no país. Somado a isso, e complexificando ainda mais a gestão da saúde pública, estão as intensas mudanças resultantes da crise climática global. Como aponta o Ministro da Saúde, Alexandre Padilha, a crise climática é, também, uma crise sanitária. 

Privatizações na Gestão da Saúde 

O avanço neoliberal no país também tem afetado a capacidade de entrega da APS, em especial, pela crescente participação do setor privado nos instrumentos e estabelecimentos que atendem à Atenção Básica, como revela o Censo das UBS. Em 2024, no Brasil, 19,6% das unidades básicas de saúde contavam com participação privada, seja por meio de organizações sociais, OSCIP, entidades filantrópicas, ONGs, empresas privadas ou cooperativas, com presença mais expressiva nas regiões Sudeste (24,6%) e Sul (20,8%). 

O Vice-presidente do CES-RS, Itamar Santos, compartilhou com o Pleno do Conselho Nacional, durante a 377ª RO, a realidade vivida no Rio Grande do Sul a partir dos impactos da terceirização da APS. Em 2005, aproximadamente 15% dos estabelecimentos da Atenção Básica do estado eram terceirizados, em sua maior parte, hospitais e serviços de apoio ou vigilância. Vinte anos depois, a incidência cresceu em mais de cinco vezes, com uma estimativa de 80% de estabelecimentos terceirizados, número que inclui aproximadamente 40% dos municípios de menor porte populacional. 

Historicamente mais presente na Atenção Especializada, o avanço da iniciativa privada na APS, sob justificativa de diminuição de custos e aumento da eficiência, tornou mais recorrentes problemas como a redução relativa de recursos disponíveis, rotatividade de profissionais, vínculos precários de trabalho, e ampliação de atribuições e demandas administrativas. 

A Secretária da Atenção Primária, Ana Luiza Caldas, destacou, durante a 377ª RO, que a disparidade salarial entre categorias que compõem as eSF também afeta negativamente a integração do trabalho realizado pelas equipes multiprofissionais. 

Desde 2016, as políticas públicas de saúde vêm sofrendo intensos desmontes, a exemplo do financiamento de equipes multiprofissionais que havia sido extinto na última gestão federal. O vácuo estatal se transformou em oportunidade para a investida da iniciativa privada na Atenção Básica. A retomada democrática, a partir de 2022, traz um momento-chave para a reconstrução e fortalecimento da APS. O Ministro da Saúde, Alexandre Padilha, entende este momento como ideal para encarar o “desafio de fazer com que a APS volte a ser o centro da produção de vida nos territórios”.

 Hugo Aurélio Rocha

Conselho Nacional de Saúde